Obstrukcja w działaniu i przeciwdziałaniu

On 30 marca 2018 by Drugi Obieg
pixabay.com

pixabay.com

Nie można zrozumieć wagi obstrukcji parlamentarnej, bez przyjrzenia się jej praktycznej stronie. Liberum veto jest jednym z przykładów tego zjawiska.

Tradycja stosowania obstrukcji parlamentarnej jest bardzo długa. S. Pawłowski podaje przykład liberum veto, jako polskiej formy przednowoczesnej obstrukcji[1]. G. Jellinek początki nowożytnej obstrukcji parlamentarnej wiąże ze sprawą irlandzką i działalnością reprezentantów tej mniejszości narodowej w Izbie Gmin w 1877 roku[2]. G. W. Rutherford przyczyn rozwoju praktyk obstrukcyjnych w parlamentach wiąże z upowszechnieniem prawa wyborczego. Stwierdza że zgromadzenia legislacyjne, które miały de facto arystokratyczny charakter, składały się z bogatych posiadaczy ziemskich, nie miały skłonności do nadużywania procedur blokujących prace parlamentarne[3]. Demokratyzacja systemu parlamentarnego i zwiększenie powiązania między mandatariuszami, a wyborcami, sprawiło, że deputowany przestał być reprezentantem własnej klasy, a stał się głosem ludzi, którzy go wybrali[4].

Obstrukcja a siła parlamentu

Siła obstrukcji wiązać się może z umocowaniem parlamentarnym rządzącego gabinetu. Jeżeli nie ma on poparcia stałej większości lub też dyscyplina wewnątrz ugrupowań parlamentarnych tworzących koalicją rządową nie jest pewna, to głos zyskują siły opozycyjne, także poprzez stosowanie obstrukcji, opóźniając lub uniemożliwiając podejmowanie decyzji przez parlament[5]. Gabinety mniejszościowe zatem będą mieć utrudnione zadane w celu realizacji własnej polityki, co spowodować może upadek rządu oraz przedwczesnego skrócenia kadencji. W przypadku obowiązywania zasady dyskontynuacji prac parlamentu, opozycja uzyskuje dodatkowe narzędzie obstrukcji umocowanej prawnie[6].

Przedmiot obstrukcji

Różnie kwestie polityczne mogą stanowić przedmiot obstrukcji parlamentarnej. Nie ma ograniczenia pod tym względem. Biorąc pod uwagę, że pierwotnie stosowana była przez siły mniejszości narodowościowych, to można stwierdzić, że przedmiotem walki opozycji powinny być ważne prawa człowieka, jak prawo do pielęgnowania tożsamości kulturowej czy ochronę wolności obywateli. Jednak nie musi to być reguła. Praktyka wskazuje, że obstrukcja dotyczyć może kwestii o mniejszym znaczeniu symbolicznym. J. Fiołka zwraca uwagę na przedłużające się pracę nad nową wersją projektu ustawy o prawie autorskim. Została ona uchwalona z dużym opóźnieniem, biorąc po uwagę interes publiczny o konieczność zapewnienia ochrony prawom autorskim i pokrewnym w wkroczeniu Polski na drogę transformacji ustrojowej. Posłowie wywodzący się z Polskiej Partii Przyjaciół Piwa założonej przez satyryka J. Rewińskiego sabotowali prace nad projektem ustawy poprzez nader aktywne uczestnictwo w obradach odpowiedzialnej za projekt komisji sejmowej. Popierali oni każdą zgłoszoną poprawkę, co wymagało każdorazowo przygotowania raportu określającego celowość jej przyjęcia, a także stworzenia przeredagowanej wersji projektu uwzględniającej je. Spowodowało to rzecz jasna ogromne opóźnienie w toku prac nad projektem ustawy[7]. Nie są znane jednak motywację grupy posłów stojących za tym działaniem.

Innym przykładem obstrukcji parlamentarnej, która zakończyła się jedynie opóźnieniem prac nad ustawą, były działania związane z uchwaleniem obowiązującego obecnie prawa geologicznego i górniczego. Niemal nie doszło do przerwania prac nad projektem zmian, które były konieczne ze względu na interes państwa, gospodarki i społeczeństwa[8].

K. Łabędź podaje, że w 2008 roku, a więc w okresie VI kadencji Sejmu, sześciokrotnie dochodziło do sytuacji, w której klub Prawa i Sprawiedliwości nie wziął udziału w głosowaniu. Uznaje on to za przejaw obstrukcji parlamentarnej[9]. Można określić to jako próbę zerwania quorum lub wyraz dezaprobaty dla systemu politycznego. Sabotowanie quorum S. Pawłowski nazywa „wyrafinowaną formą obstrukcji”[10]. Jeżeli do podjęcia decyzji przez parlament jest wymagana minimalna liczba jego członków, wówczas opozycja może zaniechać udziału w głosowaniu, dzięki czemu głosowanie jest bezskuteczne[11]. W 2016 roku próbowano tą metodą nie dopuścić do wyboru Z. Jędrzejewskiego na sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Jednak wyłamanie się sześciu posłów klubu Kukiz’15, którzy zdecydowali się jednak wziąć udział w głosowaniu i oddać głos wstrzymujący się, sprawiło, że rządząca większość doprowadziła do wyboru nowego sędziego. Porażka w próbie obstrukcji nie tylko ukazała słabości ugrupowań krytycznych wobec rządu, ale również doprowadziła do wyrzucenia kilku członków Kukiz’15 z klubu i tym samym podzieliła skłóconą z wielu powodów heterogeniczną grupę opozycji[12].

Sposoby walki z obstrukcją

Aby przeciwdziałać destrukcyjnym, z punktu widzenia prakseologii parlamentarnej, działaniom wyposaża się regulacje prawne izb w narzędzia prawne służące do utrzymywania porządku. Spiker brytyjskiej Izby Gmin posiada prawo korzystania ze środków policji sesyjnej, która służy do dyscyplinowania członków zgromadzenia. Wyróżnia się sześć rodzajów zachowań, co do których spiker ma prawo użyć środków dyscyplinujących. Są to: wątki niezwiązane z przedmiotem obrad, które pojawiają się w wystąpieniu plenarnym; lekkie naruszenie porządku obrad; naruszanie porządku obrad wynikające z używania nieparlamentarnego słownictwa; zachowania ze swej natury nieprzyzwoite; obstrukcja parlamentarna oraz zachowania skutkujące ciężkim naruszeniem porządku obrad. W kwestii obstrukcji parlamentarnej spiker posiada prawo zastosowania procedury zawieszenia kłopotliwego członka izby. Izba, na wniosek spikera, dokonuje zawieszenia deputowanego. Wówczas zawieszony parlamentarzysta ma obowiązek opuścić miejsce zgromadzenia. W przypadku braku woli ze strony zawieszonego, spiker ma prawo wezwać straże, aby pomogły niepokornemu deputowanemu w realizacji tego zadania. Zawieszenie trwa od 5 dni za pierwszym razem od dnia naruszenia zasad przez parlamentarzystę, z możliwością wydłużenia do 20 dni po kolejnym naruszeniu oraz aż do końca sesji po trzeciej próbie naruszenia porządku[13].

Przewodniczący Zgromadzenia Narodowego we Francji ma możliwość odroczenia posiedzenia izby w sytuacji, kiedy w debacie lub w trakcie głosowania podejmowane są próby obstrukcji parlamentarnej oraz deputowany dopuszcza się aktów agresji wymierzonych w innych członków Zgromadzenia. Prawo zawieszenia posiedzenia może zostać wykorzystane w przypadku naruszenia prawa przez deputowanego w trakcie trwania posiedzenia oraz kiedy bezskutecznie przewodniczący próbuje wezwać parlamentarzystę do opuszczania sali. Prezydium izby ma ponadto możliwość nakładania kar finansowych w celu zdyscyplinowania parlamentarzystów[14].

Nie tylko parlamenty narodowe posiadają narzędzia ograniczające zgubne skutki obstrukcji. Problemem jest wyważenie instytucjonalnych regulacji, które mają umożliwić maksymalną swobodę działalności na forum parlamentu, a jednocześnie uchronić przed destrukcyjnym wpływem nadużywania swobód przynależnych mandatariuszom[15]. Regulamin Parlamentu Europejskiego jest zbiorem norm, które mają umożliwić sprawne procedowanie. W czasie prac grupy nowelizacyjnej zwrócono uwagę na formy zachowań niepożądanych z punktu widzenia sprawności procesu decyzyjnego parlamentu. Były to: naruszenia etyki i dobrych obyczajów, incydentalnie zakłócanie spokoju i porządku obrad, nadużywanie procedur lub stosowanie pozaprawnych środków w celu oddziaływania na tok prac izby, skutkujących opóźnieniem jej prac lub zablokowaniem. Uznano, że te zachowania muszą zostać wyeliminowane poprzez penalizację[16].

Regulamin zawiera katalog sankcji, które mogą zostać nałożone na deputowanego powodującego zakłócenie obrad parlamentu. Są to: nagana, czasowa utrata otrzymywania dziennej diety, czasowe zawieszenie uczestnictwa w pracach PE, zakaz reprezentowania przez posła PE na forach międzynarodowych przez okres do roku, ograniczenie dostępu do informacji poufnych lub niejawnych przez okres do roku. Jak zwraca uwagę J. Szymanek, podobnego katalogu kar nie zawiera regulamin Sejmu RP, a mogą stanowić oręż w walce o regulaminowy charakter prac parlamentarzystów[17].

Kontrowersyjne efekty obstrukcji

Nadużywanie obstrukcji parlamentarnej prowadzi do ograniczeń związanych ze swobodą debat parlamentarnych. Jak zauważył G. Jellinek, parlamenty wprowadziły ograniczenia praw przysługujących parlamentarzystom, który mogliby nadużywać ich w celach paraliżowania prac parlamentu[18].

Także obraz parlamentu jako miejsca ciągłych konfliktów i niemocy decyzyjnej nie poprawi wizerunku społecznego legislatywy. Dla przykładu Sejm i Senat w badaniach CBOS przeprowadzonych w dniach 7-14 stycznia 2016 roku odnotował trzeci największy odsetek braku zaufania ze strony respondentów (54 proc.) zaraz gazetach (56 proc.) i partiach politycznych (65 proc.)[19]. Rok później, czyli w badaniu z 7-15 stycznia 2017 roku, a więc po apogeum kryzysu parlamentarnego końca 2016 roku[20], doszło do pogorszenia i tak złych opinii Polaków o parlamencie[21].

W kontekście filibusteringu podnoszony jest problem nie w pełni niedemokratycznego kształtu Senatu USA, który ma silną moc blokowania zmian prawnych. Obrońcy roli Senatu w systemie legislatury amerykańskiej zwracają uwagę na wynikającą z niego konieczną rolę „obrońcy przed tyranią większości”[22]. Jednakże istotny jest skład tej izby, który nieodwzorowuje wpływu mniejszości na sprawowanie władzy. Ludności Afroamerykańskiej jest w całych Stanach Zjednoczonych około 12 proc. Tymczasem osoby z tej grupy rasowej stanowią jedynie 1 proc. wszystkich członków izby. Podobnie sprawa ma się z osobami pochodzenia latynoskiego, których ogółem w społeczeństwie jest 13 proc., ale w składzie Senatu jest ich jedynie 3 proc[23]. Wniosek, który się nasuwa, jest odwrotny od „ochrony przed tyranią większości”, ponieważ to biała większość społeczeństwa petryfikuj swoją supremację również na poziomie składu Senatu. Jest to zatem ochrona praw większości przed mniejszością. Filibustering staje się zatem narzędziem obrony statusu quo białej większości[24].

//Wiktor Hunek


[1] S. Pawłowski, Obstrukcja parlamentarna jako forma walki politycznej opozycji, „Przegląd Sejmowy”, 2003, nr 4, s. 59.

[2] G. Jellinek, Parliamentary Obstruction, „Political Science Quarterly”, 1904, vol. 19, no. 4, s. 580.

[3] G. W. Rutherford, Some Aspects of Parliamentary Obstruction, „The Sewanee Review”, 1914, vol. 22, no. 2, s. 171-172.

[4] Tamże, s. 172.

[5] R. Radek, Skuteczność legislacyjna gabinetów mniejszościowych (wybrane aspekty), „Białostockie Studia Prawnicze”, 2016, nr 20/B, s. 58.

[6] Tamże, s. 62.

[7] J. Fiołka, Kilka uwag krytycznych o Ustawie o prawie autorskim i prawach pokrewnych z 1994 r., „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”, 2015, nr 2, s. 265.

[8]  A. Lipiński, O potrzebie reformy prawnych przesłanek funkcjonowania geologii i górnictwa, „Zeszyty Naukowe Instytutu Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią PAN”, 2013, nr 85, s. 251.

[9] K. Łabędź, Opozycja w VI kadencji Sejmu (2007-2010), „Polityka i Społeczeństwo”, 2012, nr 9. s. 182.

[10] S. Pawłowski, Obstrukcja…, dz. cyt., s. 69.

[11] Tamże, s. 70.

[12] Maw, Awantura w Sejmie. Za Morawieckiego głosowała posłanka Kukiz’15. Została wyrzucona z klubu, (http://www.newsweek.pl/polska/awantura-w-sejmie-za-kornela-morawieckiego-glosowala-poslanka-kukiz-15,artykuly,383886,1.html) [dostęp: 19.01.2018]; mm/ja, Głosowanie, okrzyki, przerwa, awantura. Gorący dzień w Sejmie, (https://www.tvn24.pl/wiadomosci-z-kraju,3/sejm-zamieszanie-przy-wyborze-nowego-sedziego-tk,635631.html) [dostęp: 10.02.2018].

[13] G. Pastuszko, Pozycja prawna spikera Izby Gmin, „Polityka i Społeczeństwo”, 2016, nr 4, s. 108.

[14] G. Pastuszko, Organy kierownicze Zgromadzenia Narodowego w V Republice Francuskiej, „Studia Iuridica Lublinensia”, 2015, nr 4, s. 93.

[15] J. Szymanek, W sprawie racjonalizacji modelu odpowiedzialności dyscyplinarnej posłów (z uwzględnieniem możliwości recepcji przepisów regulaminu Parlamentu Europejskiego), „Przegląd Sejmowy”, 2017, nr 2, s. 183.

[16] Tamże, s. 187.

[17] Tamże, s. 193-194.

[18] G. Jellinek, Parliamentary…, dz. cyt., s. 579.

[19] CBOS, Zaufanie społeczne, „Komunikat z badań”, 2016, nr 18, s. 13-14.

[20] L. Kelly, M. Goettig, Opposition protest brings Polish parliament to a halt, (https://www.reuters.com/article/ us-poland-media/opposition-protest-brings-polish-parliament-to-a-halt-idUSKBN1451OJ?il=0) [dostęp: 19.01.18].

[21] CBOS, Opinie o działalności parlamentu, prezydenta i Trybunału Konstytucyjnego, „Komunikat z badań”, 2017, nr 6, s. 1.

[22] P. Fisher, The filibuster and the nature of representation in the United States Senate, „Parliaments, Estates and Representation”, 2010, vol. 26, no. 1, s. 188.

[23] Tamże, s. 191.

[24] Tamże, s. 195.

S. Pawłowski, Obstrukcja parlamentarna jako forma walki politycznej opozycji, „Przegląd Sejmowy”, 2003, nr 4, 

Comments are closed.