PARLAMENTARNA KONTROLA NAD SŁUŻBAMI

On 12 stycznia 2016 by DO

Parafrazując słowa francuskiego męża stanu Georgesa Clemenceau można postawić pytanie czy prowadzenie działalności wywiadowczej i kontrwywiadowczej oraz wykonywanie innych zadań, słusznie bądź niesłusznie powierzanych polskim służbom specjalnym, jest sprawą zbyt poważną, by pozostawiać ją funkcjonariuszom?

cba.gov.pl

cba.gov.pl

Filozofia cywilnej kontroli nad tymi instytucjami jest zbliżona do tej dotyczącej wojska. Sprowadza się do tego, aby nie dopuścić do sytuacji, w której służby specjalne stałyby się samodzielnym podmiotem na scenie politycznej. Wręcz przeciwnie – mają one wykonywać zadania wyznaczone przez demokratycznie wybrane władze państwowe. To cywilne władze powinny decydować o finansach tych formacji i rozliczać je z wykonywanych zadań. W ten sposób zyskujemy cywilną, demokratyczną barierę, która ma zabezpieczać przed prowadzeniem własnej polityki przez funkcjonariuszy służb specjalnych zorganizowanych, co warto podkreślić, w struktury ukształtowane w sposób niedemokratyczny – scentralizowane, zhierarchizowane, posiadające możliwość stosowania przymusu i szereg jeszcze innych instrumentów pozwalających na kształtowanie w nieuprawniony sposób rzeczywistości politycznej.

Kontrola, nie nadzór

Jakie miejsce na tej cywilnej barykadzie moglibyśmy przypisać parlamentowi? Może od razu uściślimy, że w polskich warunkach ustrojowych będzie to głównie Sejm odpowiedzialny za kontrolę nad rządem. Z pewnością legislatywa nie powinna wyznaczać zadań służbom specjalnym – to należy do władzy wykonawczej, w obrębie której są one ulokowane. Kontrola parlamentarna, jak celnie ujął to zagadnienie Marek Sobolewski, „nie powinna przekształcać się w kierowanie poszczególnymi pociągnięciami i krokami rządu. (…) parlament nie rządzi. Kontrola jest zatem tylko badaniem i oceną dokonywanych posunięć rządu, ale nie jego planów”. Parlament nie nadzoruje służb specjalnych a je kontroluje. Zresztą nie jako jedyny. Poza nim, za kontrolę nad tymi formacjami odpowiadają m. in. niektóre organy judykatury, Najwyższa Izba Kontroli czy Rzecznik Praw Obywatelskich. Na tym tle kontrola parlamentarna charakteryzuje się uniwersalnością, pozwalającą na monitorowanie tego zagadnienia pod kątem ocen politycznych, prawnych, społecznych czy ekonomicznych.

Ściśle tajne

W tej sile tkwi też pewna słabość. Forum Izby, które pozwala na artykułowanie tak wszechstronnych ocen, siłą rzeczy nie jest zdolne do zachowania tajemnicy, a ta z kolei stanowi podstawę działalności służb specjalnych. Stosowane przez te formacje metody pracy są bardzo często objęte tajemnicą państwową. Wymaga to stworzenia szczególnych rozwiązań instytucjonalnych, których celem jest umożliwienie dostępu do niektórych tajemnic. Jednak przy omawianiu zagadnienia kontroli parlamentarnej nie powinniśmy zbyt szybko zagłębiać się w świat wielkich i pozornie wielkich sekretów. W pierwszej kolejności zwrócimy uwagę na inną słabość, która przejawia się w bardzo skromnym wykorzystaniu tradycyjnych instrumentów kontrolnych, jakimi dysponuje legislatywa. Trudno nie zgodzić się ze stwierdzeniem, że takie środki jak interpelacja, zapytanie poselskie czy debata parlamentarna nie pozwalają na skuteczne monitorowanie bieżącej działalności służb specjalnych. Jednak czy rzeczywiście pierwszoplanowy cel kontroli parlamentarnej powinny stanowić tajne działania tych instytucji? Co najmniej równie istotna jest bieżąca weryfikacja pracy członków Rady Ministrów odpowiedzialnych za nadzorowanie służb specjalnych, tego jakie cele wyznaczają tym formacjom i w jaki sposób rozliczają je z wykonanych zadań. W tym aspekcie tradycyjne instrumenty kontroli parlamentarnej sprawdzają się najlepiej. Jednak Sejm o prowadzeniu stałej, konsekwentnej polityki w tym zakresie debatuje niechętnie. Za przykład może posłużyć podejście do ustawowych obowiązków szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, który składa corocznie Sejmowi jawną informację na temat działalności podległej mu służby. Z kolei Sejmowej Komisji ds. Służb Specjalnych, o której będzie jeszcze mowa, składa sprawozdanie bardziej szczegółowe, opatrzone klauzulą niejawności. W praktyce informacja składana przez Szefa CBA Sejmowi nie była nigdy przedmiotem debaty na forum Izby. Od razu kierowano ją do wspomnianej komisji, która dysponowała przecież bardziej szczegółowym sprawozdaniem.

Dreams of secret operations

Można odnieść wrażenie, że na forum parlamentu unosi się aura tajemniczości, która przyciąga w większym stopniu posłów zafascynowanych światem sekretnych operacji. Perspektywa mrocznych zakamarków, nieprzeniknionych pomieszczeń i ukrytych korytarzy przysłania rzetelną ocenę polityki rządu prowadzonej wobec służb specjalnych. W ten sposób kontrola parlamentarna zostaje sprowadzona do chęci zdobycia wiedzy na temat tajnych operacji, ustawowo określanych jako czynności operacyjno-rozpoznawcze. Żeby wykazać osobliwość tej sytuacji wyobraźmy sobie na przykład kontrolę polityki zdrowotnej ograniczoną przez posłów lekarzy-pasjonatów do weryfikowania przeprowadzanych operacji chirurgicznych. Na tej podstawie trudno byłoby wnioskować o stanie służby zdrowia. Operacje służb specjalnych z pewnością nie bywają aż tak skomplikowane, jak niektóre z tych wykonywanych przez chirurgów. Jednak to nie brak specjalistycznej wiedzy stanowi tutaj największą przeszkodę. Informacje na temat działalności operacyjnej są chronione przez same służby i zgodnie z polskim ustawodawstwem mogą, ale nie muszą być udzielane posłom. Chodzi przede wszystkim o ochronę źródeł informacji, którymi dysponują formacje i bezpieczeństwo osób w nich uczestniczących. Zresztą, rodzime rozwiązania nie wyróżniają się na tle występujących w innych państwach demokratycznych.

Komisja to nie służby

Dostęp do niektórych poufnych informacji jest możliwy dzięki stworzeniu w parlamencie szczególnych rozwiązań instytucjonalnych. Najczęściej powołuje się w tym celu komisje, których skład i tryb działania jest dostosowany do wymogów ochrony tajemnicy państwowej. W Europie takie komisje zaczęły powstawać w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku w Niemczech i we Włoszech. W innych państwach, nawet o długich tradycjach demokratycznych, proces ich powoływania trwał nieco dłużej. Przykładowo w Wielkiej Brytanii taka komisja powstała w 1994 r. – dwa lata po tym jak John Major przyznał w parlamencie, że w ogóle funkcjonuje w tym kraju Tajna Służba Wywiadowcza (Secret Intelligence Service).

W Polsce taka komisja powstała w 1995 r. i określono ją mianem Sejmowej Komisji do Spraw Służb Specjalnych. Istota kontroli sprawowanej w ten sposób sprowadza się do wyłonienia przez Sejm niewielkiej komisji, która w jego imieniu sprawuje kontrolę nad służbami specjalnymi. Dzięki temu, że jest to stosunkowo niewielkie grono, można jego członkom powierzyć niektóre tajemnice państwowe. Formalnie rzecz ujmując, komisja jest jednym ze stałych organów Sejmu. W rzeczywistości jej rola polega na reprezentowaniu Izby. Nie jest to tylko organ wewnętrzny i pomocniczy. Komisja posiada – w odróżnieniu od większości komisji sejmowych – swoje własne ustawowe umocowanie, uprawnienia i obowiązki, które wykonuje samodzielnie, co sprawia, że nie można jej uznać jedynie za organ wewnętrzny. Dyskusyjne wydaje się też stwierdzenie o jej jedynie pomocniczym charakterze względem Sejmu. Przykładowo, podejmowane przez nią uchwały w sprawie wyrażenia opinii co do kandydatów na szefów służb i ich zastępców mają charakter ostateczny. Sejm nie ma możliwości ich zmiany lub uchylenia, nie może również uchwalić własnego stanowiska w miejsce opinii komisji. Sprawę komplikuje ponadto kwestia dostępu do informacji niejawnych, które nie mogą być w praktyce dostępne dla wszystkich posłów. Uniemożliwia to Sejmowi kontrolę nad merytoryczną działalnością tej komisji.
Sejm w praktyce czerpie umiarkowane korzyści z prac Komisji do Spraw Służb Specjalnych. Jest ona zorganizowana i działa w taki sposób, który bardziej przypomina świat służb specjalnych niż realia parlamentarnej debaty. Posłowie członkowie tej komisji mają więc okazję zasmakować przynajmniej częściowo w urokach wiedzy tajemnej, niedostępnej nie tylko dla przeciętnego obywatela, ale także dla przeciętnego parlamentarzysty. Co istotne, w tej krainie najgłębszej dyskrecji reguły gry ustalają służby specjalne, to one wyczarowują posłom wszystkie jej detale aż po sam horyzont. Zagrożenie, jakie się pojawia w tej sytuacji, polega na tym, że członkowie komisji mogą zacząć utożsamiać się z tymi formacjami zamiast je w imieniu Sejmu kontrolować, co wymaga niezbędnego dystansu.

Bolączki polskich służb

Z powyższego nie powinien wypływać wniosek, że taka komisja jest niepotrzebna. Nie można jednak za jej pomocą monopolizować kontroli parlamentarnej, ponieważ nie zapewnia ona szerszej debaty na temat nadzoru rządu nad służbami specjalnymi. Zaletą kontroli sprawowanej przez komisję jest możliwość poznania niektórych detali związanych z działalnością tych formacji. Natomiast jej skuteczność zależy w dużym stopniu od profesjonalizmu posłów w niej zasiadających. Nie zastępuje to ogólnej kontroli nad rządem w tej materii. Zwłaszcza, że często wskazywaną bolączką polskich służb specjalnych jest brak nadzoru rządu nad nimi. Brak skutecznego, cywilnego nadzorcy, który wyznaczałby zadania służbom specjalnym grozi tym, że zaczną one wyznaczać je sobie same.

//Dr Mateusz Kolaszyński

Comments are closed.